אינדיקאטורים הנוגעים סקירת ספרות

Transcription

1 1 אינדיקאטורים הנוגעים לנושא פערים ואי שוויון (*) במערכות החינוך סקירת ספרות מאת: נחום בלס ירושלים - ינואר 2009 (*) סקירה מדעית זו הוזמנה על ידי ועדת מומחים לנושא אינדיקטורים למערכת החינוך מטעם היזמה למחקר יישומי בחינוך, כדי שתשמש חומר רקע לדיוני הוועדה. הדברים מתפרסמים על דעת המחבר ובניסוחו. בכל שימוש בסקירה או ציטוט ממנה, יש לאזכר את המקור כדלקמן: נ בלס (2009), אינדיקטורים הנוגעים לנושא פערים ואי שוויון במערכות החינוך, סקירה מוזמנת כחומר רקע לעבודת ועדת אינדיקטורים למערכת החינוך,. כל הזכויות שמורות לאקדמיה הישראלית הלאומית למדעים

2 2 תוכן העניינים הקדמה מבוא מטרות והגדרות חלק א הרקע ההיסטורי חלק ב אי שוויון ופערים - הבהרת הגדרות ומושגים חלק ג - אינדיקאטורים העוסקים באי שוויון בתשומות תשומות כספיות (תקציביות) תשומות פיזיות תשומות מערכתיות חלק ד אינדיקאטורים העוסקים באי שוויון בתפוקות סיכום והמלצות ביבילוגרפיה בעברית ביבליוגרפיה באנגלית

3 3 הקדמה סקירת ספרות, כל סקירת ספרות, חייבת לקבוע לעצמה את "גבולות הגזרה" לנושאים בהם היא מטפלת. קל וחומר כאשר מדובר בסקירת ספרות בנושא כה רחב היקף ומורכב כפערים ואי שוויון במערכת החינוך, החובק למעשה כל תחום בעל חשיבות בתוך המערכת. גבולות גזרה אלה, מעידים מצד אחד על סדרי העדיפויות של עורך הסקירה, ומצד שני על הכרה במגבלות הזמן, המקום, ב. ג. והמשאבים המוקדשים גבולות לה. הגזרה שקבעתי טיפול באינדיקאטורים העומדים בשלושה קריטריונים עיקריים. היו לעצמי א. אינדיקאטורים המטפלים באי שוויון ופערים בין אוכלוסיות 1 תלמידים המאופינות על ידי תנאי רקע סוציו אקונומיים שונים. אינדיקאטורים הנוגעים ישירות למערכת החינוך עצמה, ואינם מטפלים בהשלכות של פעילות מערכת החינוך על חייו המאוחרים יותר של התלמיד כפרט ועל תרומתו לחברה. נתונים אינדיקאטורים הנאספים באופן קיימים, שוטף, והסמויה שלהם תעלה על תועלתם. כאלה או ושאפשר שיש לאספם סיכוי בלי לפתחם שהעלות סמך על הגלויה בחירה זאת אין מצביעה על התעלמות, או ביטול ערכה של העובדה שאפשר להתייחס לאי שוויון במערכת גם ברמת הפרט כפי שנעשה בעבודה החשובה שנעשתה בקבוצת עבודה של האיחוד האירופי (2005 (EGREES מצד אחד ומההשלכות רבות המשמעות של אי השוויון בחינוך על פני כלל החברה מצד שני. הבחירה בסך הכל מבטאת את העובדה שמגבלות ההיקף, והזמן שעמדו לרשותי, מחייבות לקבוע סדרי עדיפויות, ובמסגרת סדרי עדיפויות אלה נראה לי שהדבר הנכון ביותר הוא להקדיש את הסקירה הזאת לפערים ואי שוויון בתפוקות ותשומות בתוך המערכת. יתירה מזאת, אין במגבלות שנטלתי על עצמי, שום אמירה בדבר עליונות המשתנים הנבדקים באמצעות אינדיקאטורים אלה על משתנים אחרים שאינם יכולים להיבדק באמצעותם. אני מודע לכך, שלמערכת החינוך יש מטרות ויעדים נוספים ואולי אפילו יותר חשובים משיפור הישגים לימודיים, מניעת נשירה, התמודדות עם אלימות בבתי הספר וכד. בסופו של דבר ה"מוצר" הרצוי של מערכת החינוך הוא בוגר המסוגל לתפקד כבוגר האחראי לגופו, רווחתו, סביבתו הקרובה והרחוקה, ולהשתלב בצורה פירוט הנימוקים וההשלכות של בחירה זאת יובא בהמשך. 1

4 4 האופטימאלית ביותר בכל מעגלי החברה הכלכליים, התרבותיים, והפוליטיים. אי לכך מדדי ההצלחה הפנימיים של מערכת החינוך הם במידה רבה בבחינת מוצרי ביניים, ויש לשפוט את המערכת לא על פיהם כי אם על פי אותם המוצרים הסופיים שאנו מעוניינים בהם. ההכרה בעובדה זאת בולטת במספר הולך וגדל של מחקרים הבודקים את הישגיה של מערכת החינוך על פי התרומות שלה לתפקוד הפרט בתום מסכת לימודיו הפורמאליים בשלל מעגלי החיים בהם הוא פועל ),2007 Rothstein at al (Levin at al,2007 EGREES 2005 אך כאמור לעיל נאלצנו לוותר על הטיפול בהם במסגרת סקירתנו הנוכחית. אין לי ספק שעורך אחר של סקירה זאת יכול היה לבחור ב"גבולות גזרה" אחרים, בנושאים וראוי נוספים, אולי אך להזמין אני סקירות השתדלתי נוספות את להקיף שאמנם הספרות בוחרות הרבה להתמקד שנכתבה בנושאים אותם צייתי לעיל,,תוך מתן דגש לספרות עדכנית במידת האפשר, והמלאכה הייתה מרובה, גם ללא גלישה מעבר לתחומים שקבענו לעצמי.

5 5 1. הקדמה היקף הספרות העוסקת באינדיקאטורים במערכות חינוך הוא גדול מאד. חיפוש באמצע שנת 2008 כאשר התחלתי לעבוד על סקירה זאת, תחת הכותרת Educational Indicators באתר Google העלה כמעט 3.5 מיליון אזכורים; צמצום החיפוש לפרסומים בשפה האנגלית בלבד העלה 2 מיליון אזכורים, וצמצום נוסף לחיפוש דומה באתר,Google Scholar המכסה פרסומים אקדמיים העלה כ- 350 אלף פרסומים. צמצום נוסף של החיפוש להגדרה EQUALITY AND EQUITY IN EDUCATION העלה 113,000 אזכורים. חיפוש באתרים עבריים העלה תוצאות צנועות בהרבה, דבר המרמז על כך שבעוד שבעולם הטיפול בנושא זה הוא רחב היקף, בארץ עדיין התחום בהחלט בשל לעבודה רבה, שעיקרה התאמת אינדיקאטורים שנמצאו כמועילים בספרות הבינלאומית למציאות הישראלית, וגיבוש אינדיקאטורים ספציפיים לתנאים המיוחדים של ישראל. הם מה אינדיקאטורים חינוכיים? אינדיקאטור חינוכי (או קבוצת אינדיקאטורים) הוא לרוב עיבוד וסיכום סטטיסטי של סדרת נתונים המהווה סמן או מדד המצביע על ו/או מתאר תופעה חינוכית כלשהי, שינוי שחל בה בעבר או צפוי להתרחש בעתיד. השימוש הרווח באינדיקאטורים חינוכיים הוא להעריך ולנטר את פעילותה, את תפקודה, את איכותה ואת תוצריה של יחידה ארגונית בתוך מערכת החינוך ו/או פעילות חינוכית כלשהי, והם אמורים לתת תשובות מדויקות יותר מהתרשמויות ספוראדיות - למה שמתרחש במערכת. במקרים רבים האינדיקאטור מודד, מתאר, ומסכם תופעה הקשורה באופן עקיף בלבד לתופעה אותה הוא אמור לתאר( 1991 (Shavelson at al. האינדיקאטור הבודד (וגם קבוצה של אינדיקאטורים) הוא בגדר "פרט המעיד על הכלל", והוא עשוי לצייר תמונה חלקית או מוטה, ולעתים אף שגויה, על המערכת, ועל כן בבואנו להעריך מערכות מורכבות שיש להן השפעה ניכרת על ציבור רחב הכרח הוא להשתמש בכמה וכמה אינדיקאטורים מתוך מודעות מלאה למגבלותיהם והפוטנציאל שלהם. האינדיקאטורים אינם כלי מתודולוגי 'אובייקטיבי', שכן הם נגזרים מתפיסת העולם הכללית והמקצועית של מי שמחליט על השימוש בהם. לפיכך ההחלטה באיזה סוג של אינדיקאטורים להשתמש היא לעיתים קרובות החלטה פוליטית באותה מידה שהיא החלטה מקצועית, והיא מתקבלת לעיתים קרובות בדרגים הגבוהים של הארגון או של המערכת על פי הערכים והיעדים של קברניטיהם. לאינדיקאטורים חינוכיים שונים יש קהלי יעד שונים ולרוב האינדיקאטורים יש לרוב מספר קהלי יעד. קהל היעד העיקרי, הם קובעי המדיניות ברמה הארצית, הזקוקים באופן שוטף למידע אמין ואיכותי בכל תחום של מדיניות

6 6 החינוך עליו הם מופקדים. אולם לאינדיקאטורים חינוכיים, בדומה לאינדיקאטורים בתחומים אחרים, יש קהלי יעד נוספים. קהלי היעד הנוספים של אינדיקאטורים חינוכיים, הם מנהלי מערכות חינוך מקומיות, חוקרים, פוליטיקאים, מנהלי בתי הספר, מורים, הורים תלמידים ואזרחים מהשורה. הדבר נכון גם כאשר יוזם האינדיקאטור, והמממן את איסופו ופרסומו הוא גורם אחד בלבד. ריבוי קהלי היעד של האינדיקאטורים החינוכיים הוא אחת הסיבות העיקריות לקשר הדיאלקטי המורכב והעדין שבין האינדיקאטורים הסטטיסטיים הכלליים והשימוש בהם לצרכי קביעת מדיניות, לבין השימוש באותם האינדיקאטורים ברמת הפרט, או הקבוצה המצומצמת. אינדיקאטור כללי כגון רמת ההשקעה הכספית לתלמיד המשמש את קובעי המדיניות ברמת שר או מנכ"ל, יכול לשמש גם כאינדיקאטור ברמת יישוב או אפילו בית ספר בודד גם את מנהל מחלקת החינוך המקומית, המנהל של בית הספר, או אפילו ההורה הבודד, בבואם להחליט על תקצוב בתי הספר, או אוכלוסיות תלמידים ספציפיות. האינדיקאטורים הכלליים נבנים על סמך איסוף נתונים פרטניים, וההחלטות הפרטניות מתקבלות, לעיתים קרובות, על סמך ההכללות הנובעות מהצטברות הנתונים כשהיא מבוטאת במונחים סטטיסטיים כלליים. בסופו של דבר, אינדיקאטורים חינוכיים הם כלי מדידה שיכולים וצריכים לשרת את מי שמשתמש בהם על מנת לתאר מציאות חינוכית מסוימת, לאבחן שינויים במגמות ההתפתחות שלה, לאפשר תחזיות עתידיות, ולבסס השערות והסברים על כל המתרחש באותו התחום. היתרון של אינדיקאטורים טובים הוא יכולתם לתאר מציאות מורכבת ומסובכת באמצעות מערכת של נתונים פשוטה יחסית ולרוב כמותית (אך לא תמיד, לפעמים אי אפשר להשתמש במדידה כמותית, ואז ניתן להשתמש בתיאור איכותי, או מדידה יחסית)- הנאספת בצורה שוטפת, שיטתית ומבוקרת. יחד עם זאת צריך לזכור שהיתרונות החשובים של שימוש באינדיקאטורים סטטיסטיים וכמותיים לבחינת תופעות חינוכיות חברתיות, עלולים לפעמים להסתיר את העובדה, שלכל מערכת אינדיקאטורים, ותהיה הטובה ביותר יש מגבלות שחשוב להיות מודעים להן. המגבלות העיקריות של האינדיקאטורים הן: א. לרוב אין בכוחו של אינדיקאטור בודד, לתת תמונה מלאה של תופעות חינוכיות שהן מורכבות ומסובכות מטבען. יחד עם זאת, איסוף של כמה אינדיקאטורים על פני זמן מאפשר ללמוד על כווני ההתפתחות של אותה התופעה. ב. כל אינדיקאטור, גם אם הוא נשמע אובייקטיבי, מבטא בדרך כלל את תפיסתו של יוצר האינדיקאטור, בדבר הקשרים הגלויים והסמויים בין הנתונים הנאספים במסגרת הכנת האינדיקאטור לבין התופעה עליה הוא אמור להעיד.

7 7 ג. לעיתים עצם השימוש באינדיקאטור מסוים לא רק מבטא מציאות כי אם גם משפיע עליה. (לדוגמא איסוף נתוני מבחני הישגים, משפיע על תוכניות הלימודים, שיטות ההוראה, וארגון בית הספר) ד. אף אינדיקאטור גם לא הטוב שבהם אינו יכול להציב מטרות ויעדים, להעריך תוכניות, או לערוך מאזני רווח והפסד לגבי תוכניות והתפתחויות חינוכיות. אלה הם תחומים הנתונים בלעדית לשיקוליהם של המעריכים ומקבלי ההחלטות. לאור האמור לעיל נשאלת השאלה מהו אינדיקאטור אינדיקאטור טוב חייב לעמוד במספר אמות מידה. טוב? להערכתנו, ממצאי מחקרים והביסוס התיאורטי הצורך באינדיקאטור לניטור תופעה חינוכית או חברתית מסוימת, מתעורר לרוב כאשר אי אפשר למדוד את התופעה אותה רוצים למדוד באופן ישיר ומיידי, ועל כן מודדים אותה באמצעות תופעה אחרת, אותה כן ניתן למדוד ויש לה קשר עם התופעה שיש בכוונתנו לבדוק. לפיכך, איכותו של האינדיקאטור מותנית במידה מכרעת ומיידית בקשר הסיבתי, או בלשון אחרת בתיאוריה החינוכית ו/או החברתית, הכלכלית, הפוליטית או אחרת, שבינו לבין התופעה אותה רוצים למדוד. לדוגמא: אם רוצים ללמוד על פריסת המורים בבתי ספר לפי הרמה הסוציו אקונומית של בתי הספר אין טעם לאסוף נתונים על גובה ומשקל המורים אלא אם כן יש תיאוריה סבירה הקושרת קשר סיבתי בין גובה ומשקל המורים לפריסתם בבתי הספר. מצד שני אם היינו מחליטים על הספקת בגדי עבודה למורים כחלק מתנאי העבודה, והתמריצים הנלווים על מנת להביא מורים טובים לאזורי מצוקה, היה בהחלט טעם ועניין לאסוף נתונים על גובה ומשקל המורים. כמו כן, אם יש מחקרים רבים המצביעים על כך שאין קשר בין השכלת המורים להישגי תלמידיהם לא יהיה טעם לאסוף נתונים על השכלה אם רוצים ללמוד על יכולת המורים להביא את התלמידים לידי הישגים. לעומת זאת למי שצריך לשלם למורים משכורת, ואין לו נתונים טובים יותר שעל סמך איסופם ראוי לקבוע את שכר המורים, האינדיקאטור של השכלת המורים יהיה בעל משמעות רבה. לאור האמור לעיל, ברור שהשאלה הראשונה באשר לאיכותו של אינדיקאטור חינוכי אותה נשאל היא את מה הוא אמור למדוד, ואילו השאלה השנייה תהיה מה הוא הבסיס העובדתי והתיאורטי המצדיק את השימוש באינדיקאטור זה למדידת התופעה האמורה. בהקשר דומה, חשוב שהאינדיקאטור הספציפי יעמוד בהתאמה עם אינדיקאטורים אחרים המשמשים את קובעי ההחלטות למדידת תופעה נתונה. תהליך האיסוף על מנת שאינדיקאטור יהיה יעיל ושמיש, הוא חייב לעמוד במספר תנאים במהלך איסופו. קודם כל הנתונים צריכים להיות זמינים בקלות יחסית. במקרים רבים עדיף להשתמש בנתונים הנאספים בלאו הכי לצרכים אדמיניסטרטיביים שוטפים. חשוב שבמהלך איסוף הנתונים לא יתהווה תמריץ לאף גורם למסור נתונים לא נכונים. ושוב גם כאן נתונים הנאספים באורח שוטף לצרכים תפעוליים מערכתיים, הנבדקים

8 8 לעיתים מזומנות באשר לדיוקם ומהימנותם עדיפים לצורך איסוף האינדיקאטורים. ולבסף, על עלויות האיסוף להיות נמוכות יחסית לתועלת שמזמיני האינדיקאטור צופים לקבל ממנו, אין טעם להשקיע מיליון שקל באיסוף אינפורמציה שתביא אולי לחיסכון של מאה אלף שקל. תהליך הפרסום. כאן מדובר בעיקר ובהירות, היעדר השפעה נלווית שלילית. בשני היבטים מרכזיים. פשטות פשטות ובהירות - על האינדיקאטור להיות מובן ופשוט יחסית להסבר הן לציבור הרחב והן למשתמשים בו. רצוי שהוא יוכל לענות למספר קהלי יעד שונים. אפשר לחשוב על קבוצות יעד רבות שאינדיקאטורים חינוכיים יכולים וצריכים לשמש אותן בשעה שעליהן לקבל החלטות כלשהן. היעדר השפעה נלווית שלילית - חשוב שפרסום האינדיקאטור לא ייצור תהליכים הפוגעים ישירות בתופעה הנמדדת או בהיבטים חשובים אחרים במערכת. דוגמא בולטת לאינדיקאטור המצוי בשימוש ואינו עונה על קריטריונים אלה הוא פרסום תוצאות מבחני הישגים של בתי ספר. פרסום כזה ללא הסבר מקיף על הקשר ההדוק שבין ההישגים לבין ההרכב הסוציו אקונומי של בתי הספר (הסבר שהוא לעיתים קרובות קשה ומורכב), יכול להביא לתופעות קשות כגון בריחת תלמידים מבתי ספר מסוימים והגברת הביקוש לבתי ספר אחרים, שימת דגש בהוראה על נושאים הנמדדים במבחנים תוך הזנחת נושאים חשובים אחרים וכד'. מי הם המוסדות העיקריים המגבשים אינדיקאטורים חינוכיים? באירופה פועלים מספר גופים שונים מעבר לגופים המטפלים באיסוף הרשמי השוטף של נתונים סטטיסטיים חינוכיים בכל מדינה שמטרתם 2 פיתוח אינדיקאטורים, המאפשרים השוואות בינלאומיות. הגוף העיקרי העוסק בכך הוא,OECD אשר במסגרתו הוקם ב פרויקט INES Systems),(International Indicators of Education בו משתתפות מעל 25 מדינות ובהן ישראל. במסגרת הפרויקט פועלות ארבע קבוצות משנה, שבאופן טבעי לכל אחת מהן עניין רב גם באינדיקאטורים הנוגעים לאי שוויון בתחומים בהם הן מטפלות. The Information Network on את עצמו כרשת מוסדית אירופית, הגוף האירופי השני הוא - Eurydice.Education in Europe גוף זה מגדיר בכל הארצות המפותחות קיימים גופים מקומיים, בדרך-כלל מקבילים ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה בישראל, הממונים על איסוף הנתונים הסטטיסטיים באותן המדינות, או גופים ייעודיים לסטטיסטיקה חינוכית, המפתחים אינדיקאטורים בתחום החינוך, המשמשים את קובעי המדיניות באותן הארצות. 2

9 9 המשותפת לארצות השוק המשותף ולשלוש מדינות נוספות באירופה, לאיסוף, למעקב, ולהפצה של מידע אמין ובר-השוואה על מערכות החינוך באירופה. גוף זה מתחזק מאגר נתונים רחב בנושאי חינוך שונים. גוף אחר חשוב הוא האו"ם ובמיוחד הסוכנויות שלו כגון אונסקו, הסוכנות לפיתוח ויוניצף, המפרסמות כל אחת בתורן סטטיסטיקות חשובות, היכולות לתת לנו מושג על הפערים החינוכיים בייחוד ברמה הבינלאומית INNOCENTI REPORT 2004, HUMAN DEVELOPMENT INDEX, WORLD ) EDUCATIONAL INDICATORS, EDUCATION FOR ALL GLOBAL.(MONITORING בארה"ב קיים גוף ממשלתי פדראלי מרכזי, המפתח אינדיקאטורים חינוכיים, המרכז הלאומי לסטטיסטיקה חינוכית,(NCES) המפרסם מדי שנה שורה של אינדיקאטורים חינוכיים אמריקאיים. המרכז גם מפרסם אינדיקאטורים בינלאומיים, כשהוא מתמקד בהשוואה לשמונה המדינות המפותחות. נתונים רבים מופיעים גם בפרסומים שונים של הבנק העולמי, וקרן המטבע הבינלאומית. בנוסף לכך יש גופים רבים, מדינתיים, ציבוריים ופרטיים שעיקר עיסוקם בסוגיות של אי שוויון ופערים לימודיים חינוכיים. הגוף העיקרי, וכמעט היחיד העוסק בישראל בגיבוש אינדיקאטורים חינוכיים, הוא הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המפרסמת כל שנה נתונים 3 חשובים בשנתון הסטטיסטי לישראל, ושורה של פרסומים מיוחדים בנושא. גם משרד החינוך נהג לפרסם מדי שנה נתונים בפרסום "החינוך בראי המספרים", שניתן להגדירם כאינדיקאטורים הנוגעים לנושא של הפערים במערכת החינוך, אך הם התבססו רובם ככולם על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (כאשר אלה מצידם ניזונים במידה רבה מנתונים אדמיניסטרטיביים הנאספים על-ידי גורמים שונים במשרד החינוך, כגון אגף מוסדות חינוך האוסף נתוני תלמידים, החשבות והגזברויות האוספות נתוני מורים וכו'). פרט ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה, יש כמה מכוני מחקר, המוציאים באופן שוטף פרסומים שנתיים, כגון מרכז טאוב לחקר מדיניות חברתית, מרכז אדווה, המרכז הארצי לבחינות והערכה, והמועצה לשלום הילד, שאפשר לראות בפרסומיהם התחלות של גיבוש אינדיקאטורים חינוכיים מובן מאליו שיש גופים מחקריים ומוסדיים רבים הן בארץ והן בחוץ לארץ המפרסמים מחקרים ונתונים בנושא של כוח אדם בהוראה. אולם רק הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפרסמת נתונים כאלה מדי שנה באורח שוטף. יתירה מזאת הגופים האחרים נסמכים לרוב על פרסומי הלשכה, ואינם יוצרים כמעט מערכות נתונים משלהם. כמו כן בשעה שגופים אחרים עורכים מחקרים בהיקף מצומצם ואקראי, הרי שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מרכזת נתונים כלל מערכתיים או של מדגמים רחבי היקף החוזרים על עצמם מדי שנה, או מספר שנים בצורה המאפשרת עריכת סדרות עתיות. 3

10 10 העוסקים בין השאר גם בנושאים של פערים ואי שוויון במערכת החינוך. הדו"חות השנתיים של המוסד לביטוח לאומי ובנק ישראל מכילים גם הם כמה אינדיקאטורים, שמערכת החינוך יכולה להשתמש בהם. לאחרונה הוקמה גם הרשות הארצית למדידה והערכה, שחלק מתפקידה לגבש 4 אינדיקאטורים חינוכיים. בסיסי המידע ועבודות מרכזיות עליהם התבססנו בעבודתנו במסגרת המסמך. הפרסום המרכזי של אינדיקאטורים חינוכיים בארצות המפותחות הוא הפרסום הנערך על ידי OECD הלא הוא Glance Education at המהווה בעצם את הפרסום החשוב ביותר של אינדיקאטורים חינוכיים בינלאומיים, וכולל בתוכו כ- 120 אינדיקאטורים שונים. פרסום זה מתייחס מדי שנה, מאז שנות התשעים, לשורה ארוכה של אינדיקאטורים חינוכיים ומספק מערכת עשירה ומעודכנת של אינדיקאטורים בתחומי חינוך שונים. מערכת נתונים זאת משקפת קונצנזוס רחב בין אנשי המקצוע, כיצד למדוד את המצב של 5 מערכות החינוך הלאומיות בראייה בינלאומית. קונצנזוס זה הוא, כאמור לעיל, פריו של תהליך ממושך של הידברות במסגרת וועדות שונות וכינוסים מקצועיים רבים, שנציגי ישראל שותפים לו. האינדיקאטורים הכלולים ב-,EAG מספקים אינפורמציה על המשאבים האנושיים והכספיים המושקעים בחינוך, כיצד פועלות מערכות החינוך וההוראה, ועל התמורה להשקעה בחינוך. האינדיקאטורים החינוכיים מוצגים במסגרת מארגנת, המבחינה בין הגורמים הפועלים בתוך המערכת, ומחולקים לקבוצות בהתאם להתייחסותם לתוצאות פעולתם של גורמים אלה. ולבסוף, הפרסום מזהה שלוש קטגוריות עיקריות של בעיות מדיניות חינוך: איכות תפוקות של המערכת, שאלות של צדק ופערים חברתיים בתוך המערכת, ובאיזה מידה המשאבים המושקעים במערכת יכולים לענות על צרכיה ) at Education.(Glance 2006 מקורות חשובים נוספים של אינדיקאטורים חינוכיים הם המחקרים הבינלאומיים הגדולים PIRLS),(TIMSS, PISA, הנערכים באופן שוטף מדי כמה שנים, וכוללים גם הם נתונים חשובים על השקעה בחינוך, והישגים דיפרנציאליים לפי בחינות מיון שונות (מהגרים לעומת בני אותה הארץ, בין החוקרים שעסקו בנושא זה בישראל נזכיר את מיכל בלר, העומדת בראש הרשות הארצית למדידה והערכה, וד"ר אשר בן אריה מהמועצה לשלום הילד. כמו כן עובדים בכירים ממשרד החינוך, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והמועצה להשכלה גבוהה, הם חברים פעילים בחלק ממוסדות הקהילה האירופית המפתחים אינדיקאטורים בינלאומיים. 5 אם כי יש כמובן חילוקי דעות מקצועיים בנושאים שונים כגון השימוש בנתוני דולרים מושווי ערך קניה ($PPP ) לפי אינדקס כלל הסחורות והשירותים, לשם השוואת עלויות ואיכויות של כוחות הוראה, ותשומות אחרות (ראה מכתבה של פרופ' רות קלינוב לד"ר שלייכר) 4

11 11 דוברי השפה של המבחן לעומת מי שאינו דובר השפה, ונתונים סוציו אקונומיים אחרים כגון, מקצוע והשכלת ההורים, מספר הספרים בבית וקיומם או היעדרם של מחשב, פינת ישיבה וכד'. אמינות חלק מהנתונים, בעיקר אלה המבוססים על דווחי התלמידים מוטלת לעיתים בסימן שאלה. מבחני טימס ופירלס מאורגנים על-ידי גוף מחקרי בינלאומי ) IEA- (International Education Association ואילו פיזה מאורגן ומבוצע בידי.OECD מעבר לכך יש גופים נוספים, כגון הבנק העולמי, אונסקו וארגון העבודה הבינלאומי, ואחרים, העוסקים בעיבוד ובפרסום של אינדיקאטורים חינוכיים. בסקירתנו הנוכחית נעזרנו במיוחד במספר עבודות שעסקו מפורשות בנושאים של אינדיקאטורים המצביעים על פערים חינוכיים בארצות המפותחות. ב פורסמה בבלגיה עבודה חשובה של European Group of Research,on Equity of the Educational Systems שעסקה בגיבוש אינדיקאטורים להערכת שוויון והוגנות במערכות החינוך באירופה (2005.(EGREES העבודה כוללת התייחסות קצרה לגישות שונות לנושא השוויון בחינוך, אך עיקרה מוקדש לתיאור ואופרציונאליזאציה של 29 אינדיקאטורים שונים, שרק חלק מהם נוגעים ישירות למה שנהוג לרוב להתייחס כאינדיקאטורים לאי שוויון דהיינו לתשומות ולתפוקות הישירות של המערכת. המסמך מתייחס גם ל"סביבת החינוך", לתוצאות ארוכות הטווח של החינוך, ולעמדות התלמידים וההורים למהות השוויון בחינוך, כל זאת בשלושה חתכים עיקריים, הפרט, הקבוצה, והשכבה החלשה ביותר שאינה מגיעה להישגים המינימאליים המצופים בתוך מערכת החינוך. ב פורסמה בבוסטון עבודה אחרת 2008) A Report Card on (Rothstein at al Comprehensive Equity: Racial Gaps in the Nation s Youth Outcomes שכללה גם כן התייחסות לאינדיקאטורים רבים, שחלקם נוגעים לתחומים שאינם קשורים ישירות למערכת החינוך. העבודה מתייחסת לפערים בשמונה תחומים: ידע אקדמי בסיסי, חשיבה ביקורתית ויכולת לפתרון בעיות, כישורים חברתיים ויחס לעבודה, אחריות אזרחית, בריאות פיזית, בריאות נפשית, היחס לאמנות וספרות, הכנה לעבודה מקצועית. מעבר לכך נבדקו הפערים בתשומות המשפיעים בתורם על כל אחד מהתחומים הללו, כאשר בכל אחד מהתחומים (כולל בתשומות) נבדקו מספר רב (לעיתים עשרות ( נתונים שונים, ששוקללו בצורות שונות על ידי מומחים. ניסיון נוסף לערוך מערכת אינדיקאטורים שלמה המאפשרת השוואה בין מדינות שלמות בארה"ב, וכמובן גם בין תת יחידות בתוך המדינות היא מערכת שפותחה בידי EDUCATION WEEK במסגרת הפרויקט. QUALITY COUNTS 2008 גם מערכת זאת כוללת בתוכה התייחסות לגורמים כגון השכלת הורים, הכנסת הורים, תעסוקה של ההורים, ידע באנגלית של ההורים, הישגים לימודיים במקצועות שונים, השתתפות בחינוך

12 12 בגיל הרך, נשירה בחינוך העל יסודי, הישגים השכלתיים, תעסוקתיים וכלכליים של בוגרי המערכת, נתונים שונים על ההבדלים במימון של מערכות החינוך השונות וכד'. מבנה המסמך המסמך הנוכחי מורכב מכמה חלקים. בחלק הראשון נדון בקצרה ברקע ההיסטורי לעליית נושא אי השוויון במערכות חינוך לקדמת הבמה הציבורית, בעולם בכלל ובארץ בפרט, בחלק השני נדון בהגדרות השונות לאי שוויון ולפערים כפי שהגיעו אליהם חוקרים שונים והמשמשות את בוני האינדיקאטורים לבחינת אי השוויון, בחלק השלישי נדון באינדיקאטורים העוסקים בצמצום פערים בתחום התשומות, בחלק הרביעי נדון באינדיקאטורים העוסקים בצמצום פערים בתחום התפוקות, ובחלק האחרון נעסוק בסיכום הממצאים ובהמלצות באשר לגיבוש מערכת אינדיקאטורים להתמודדות עם אי שוויון וצמצום פערים בישראל. בחירת האינדיקאטורים השונים לבחינת מידת אי השוויון במערכת היא פונקציה של ההיבטים הנחשבים, בעינינו, כמשפיעים ביותר על ההיבטים החשובים של מערכת החינוך. זהות ומהות היבטים אלה, נקבעת במידה רבה ממערכות שיקולים אידיאולוגיות, פדגוגיות, וחברתיות שונות המהוות את התשתית למערכת קבלת ההחלטות של מי שאמור להזדקק לאינדיקאטורים. היות ואין כמעט היבט של מערכת החינוך שאין לו זיקה ישירה או עקיפה לסוגיית הפערים ואי השוויון במערכת החינוך, גם אנו נבחר את האינדיקאטורים המתארים להערכתנו את המשתנים החשובים ביותר והמשפיעים ביותר על שורה שלמה של היבטים חינוכיים וחברתיים על פי הערכתנו ותפיסתנו. כמעט כל אחד מאינדיקאטורים אלה ניתן לעיבוד על פי פרמטרים גיאוגראפיים (ברמה ארצית, מחוזית, אזורית ומקומית) סוציולוגיים חברתיים (לפי קבוצות אוכלוסייה שונות), חינוכיים (לפי שלבי חינוך וסוגי חינוך), וכיו"ב. את העיבוד יש לערוך בהתאם לעניין של המשתמש באינדיקאטורים. לגבי כל אינדיקאטור, אותו בחרנו לכלול בסקירה זאת, נציג את הרקע לשימוש בו (קיומן של תיאוריות חינוכיות או הנחות עבודה גלויות או סמויות, ידע וניסיון מצטבר של העוסקים בתחום, או סיבות אחרות), את עיקרי הממצאים המחקריים באשר לתיאוריות והנחות העבודה שפורטו בשלב קודם ושהביאו לשימוש באינדיקאטור, דרכי איסוף הנתונים ועיבודם, הסוגיות הקשורות בפרסום האינדיקאטור, ושימושים אפשריים בנתונים שמספק האינדיקאטור. במידת האפשר גם נכלול התייחסות בכל אינדיקאטור לישראל, תוך ציון המחקרים העיקריים שעסקו בסוגיה ואיזכור עיקרי ממצאיהם באשר לפערים לפי נתוני רקע סוציו אקונומיים באוכלוסייה בכלל ובין יהודים לערבים בפרט. היות ולהערכתנו אי השוויון

13 13 על פי ממדים אלה כולל בתוכו גם ממדים אחרים, לא לפערים בין המינים, ולא לפערים דתיים, וגיאוגרפיים. נתייחס בסקירתנו אנו מוצאים לנכון לחזור ולהדגיש, שעבודתנו איננה סיכום של הידוע והמקובל בדבר אי שוויון ופערים במערכת החינוך בעולם ובישראל, כי אם סקירת ספרות על אינדיקאטורים למדידת אי שוויון ופערים, המקובלים בארצות מפותחות ובישראל. אי לכך לא מצאנו לנכון להביא נתונים רבים על אי השוויון במערכת החינוך בישראל כיום, או על התפתחות אי השוויון בעבר. נתונים אלה מצויים למכביר במקומות שונים כולל בעבודות שנכתבו על ידי כותב סקירה זאת יחד עם פרופ' אדלר (אדלר ובלס 1997, אדלר ובלס 2003 ו-אדלר ובלס 2009 (בהכנה).

14 14 חלק א'- הרקע ההיסטורי א( על מנת להעריך פערים ואי שוויון את הדיון בדבר אינדיקאטורים הנהוגים במערכות חינוך יש לקיים במסגרת הדיון במדיניות כוללת להשגת יתר שוויון בהישגים לימודיים בין קבוצות אוכלוסייה שונות, והשאיפה לנתק את הקשר הגורדי שבין תנאי רקע סביבתיים של התלמידים לבין הישגיהם הלימודיים. בישראל דיון זה מתקיים מזה כמעט חמישים שנה.. לוי 1999, ס.קאהן,1978 ל.אדר, נ.בלס 1980,1974 מ.אלגרבלי,1994 פ.נשר 1985 א,ב,ג, לא וכאמור לעיל, ואחרים). בהיותנו מודעים לכל זאת המוקד של סקירתנו, יהיה בתיאור ההיבטים השונים של אי השוויון במערכת החינוך בישראל, (על כך כבר נאמר ונכתב רבות), כי אם תיאור וניתוח והמאמצים לצמצמו האינדיקאטורים השונים המוזכרים בספרות המקצועית החינוכית בישראל המציאות את בנאמנות לשקף שיכולים המפותחות, העולם ובארצות בפעולתם המדיניות קובעי לרשות ולעמוד בה, המתחוללים והשינויים 6 לצמצום אי השוויון. הנחת העבודה בסקירת ספרות זאת היא שאי שוויון במערכת החינוך - בכל בעיה חברתית חשובה שהמערכת חייבת מהווה - צורה ואופן שיוגדר להתמודד איתה. דבר זה אינו מובן מאליו כלל ועיקר. היות והמשאבים לזכות מנת ועל והיות מוגבלים, הם החינוך מערכת לרשות העומדים בעדיפות בתביעה למשאבים לצורך פתרון בעיה מסוימת עליה לקבל הכרה כבעיה חברתית חשובה הראויה להעדפה, לעולם קיים, מאבק בין תחומים, מונה המחקרית הספרות שכזאת. הכרה על שונים ומסגרות תוכניות שלושה תנאים על מנת שנושא יהפוך לבעיה חברתית.(בלס ואדלר 2004). מצב אובייקטיבי, של חלק גדול באוכלוסיה, העומד בסתירה לערכים 1. הכלליים של החברה, או למטרותיה. למצב זה, מודעות הבאה לידי ביטוי בהתארגנות ציבורית מודעות 2. חברתית ופוליטית לשינו י המצב הנידון. קיום הכרה באפשרות לשינוי המצב הזה באמצעות פעולה חברתית, 3. שאין מדובר בבעיה חסרת פתרון (Merton &Nisbet - אחרות ובמלים. 1961) כשאנו מדברים על אי שוויון איננו מדברים על כך שקיים אי שוויון בין פרטים. דבר זה הוא מובן מאליו (אם כי גם כאן יש לפעול לצמצומו), כי אם על אי שוויון בין קבוצות השונות זו מזו בהיבטים שונים החל במין וגזע וכלה הנוכחות הדומיננטית של הספרות המחקרית האמריקאית בולטת בסקירה, במיוחד לאור הדלילות היחסית של הספרות המחקרית הישראלית. ייתכן שהסיבה לכך היא שהסקירה שלנו מתייחסת לספרות בשפה האנגלית. אך כמובן ייתכן, שאכן היקף המחקר בארה"ב בנושא זה מסביר את הנוכחות האמריקאית הגדולה בסקירה. 6

15 15 בתנאי רקע כלכליים, לאומיים דתיים ואחרים. מקורו של אי שוויון זה נעוץ בהסדרים החברתיים, באידיאולוגיות הרווחות, במציאות אובייקטיבית, ובהבדלים המולדים בין בני האדם. לאורך ההיסטוריה התקבל אי שוויון זה כמובן מאליו וכחלק מההוויה האנושית. אידיאולוגיות מסוימות אף ראו במתן ההזדמנות להביא את אי השוויון הטבעי לידי ביטוי, את המנוע המניע את הקדמה האנושית. הביטוי המעשי לתפיסה זאת היו מערכות החינוך האליטיסטיות הנפרדות לתלמידים מוכשרים, אשר לכאורה היו פתוחות לכל התלמידים המוכשרים אך "בדרך פלא" כמעט תמיד שירתו את המעמדות השולטים והקבוצות החזקות בחברה. תפיסות אלה היו דומיננטיות גם בימינו במדינות כמו דרום אפריקה, עד לפני שנים לא רבות, בהן שלטו ובחלק מהן עדיין שולטות תפיסות עולם גזעניות. גם במדינות "שגילו" בשנים האחרונות את השוק החופשי, והקרדו הקפיטליסטי, כגון סין ויטנאם וחלק ממדינות חבר העמים לשעבר, נושאים של אי שוויון ופערים לימודיים וחינוכיים אינם עומדים במרכז הדיון החינוכי ) אם אם אפשר למצא בהצהרות העומדים בראש מערכות חינוך במדינות אלה הצהרות בדבר חשיבות השוויון וצמצום הפערים), ובוודאי שלא בהיבט המוסרי אידיאולוגי שלהם. רק במחצית השנייה של המאה העשרים הפך נושא אי השוויון בהישגים לימודיים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בארצות המערב המפותחות לבעיה חברתית וחינוכית מרכזית שיש להתמודד עמה, ולחפש דרכים לפתרונה. הגורם המרכזי שהביא לכך הוא פתיחת מערכות החינוך- בשלב ראשון היסודיות ולאחר מכן העל יסודיות- לשכבות רחבות של האוכלוסייה שבעבר לא למדו כלל או שרק מיעוט מהן זכה ללמוד, צעד שהיה מלווה בחשיפה אישית וציבורית להבדלים גדולים בתנאי הלימוד מחד ובהישגים הלימודיים מאידך של תלמידים משכבות חברתיות וכלכליות שונות. מעבר לכך גם התפתחויות כגון התחזקות מגמות הדמוקרטיזציה הפוליטית והכלכלית, התגברות ההכרה במרכזיותה של השכלה כמכשיר חשוב למוביליות חברתית, והתפתחות התקשורת המאפשרת השוואה מיידית של תנאי החיים בין קבוצות אוכלוסייה שונות, תרמו גם הן להעלאת נושא אי השוויון והפערים במערכות החינוך לתודעה הציבורית. התפתחויות אלה הבליטו את הניגוד החמור בין האתוס החברתי השוויוני המוצהר של רוב מדינות המערב, לבין המציאות השוררת במערכות החינוך שלהן. התוצאה של כניסת נושא אי השוויון והפערים החינוכיים למרכז הדיון החינוכי הייתה בדרך כלל היענות, לרוב איטית, ללחצים הציבוריים, על ידי פתיחה רחבה יותר של מסגרות חינוכיות שהיו בעבר סגורות בפני אוכלוסיות תלמידים גדולות, ואימוץ צעדים שונים של העדפה מתקנת. ההתמודדות עם בעיות אי השוויון קיבלה דגשים שונים בארצות שונות בהתאם לתנאיהן הספציפיים. בארה"ב, לדוגמא, היא באה לידי ביטוי בולט בשנות הששים והשבעים במדיניות האינטגרציה הכפויה של תלמידים כושים ולבנים שקיבלה דחיפה ועידוד בעקבות פסק דין מפורסם שקבע שחינוך במציאות

16 16 של הפרדה אינו יכול להיות חינוך שוויוני ועל כן ההפרדה הגזעית מנוגדת לחוקה האמריקאית ) 1956 ( Brown vs. Board of Education באנגליה ובשבדיה היא התבטאה בפיתוח בתי ספר על יסודיים מקיפים, ובגרמניה במאבקים כנגד המערכות המקבילות שביססו את ההפרדה בין תלמידים מרקע סוציו אקונומי נמוך לתלמידים מרקע סוציו אקונומי מבוסס. מעבר לכך כמעט בכל הארצות המפותחות אנו עדים להתחזקות מגמות של שילוב ילדים חריגים בחינוך הרגיל, שגם היא ביטוי למגמות של דמוקרטיזציה של מערכות חינוך. תופעת ההגירה ההמונית ממדינות העולם השלישי אל מדינות העולם המפותח (ובאחרונה גם ממדינות מזרח אירופה למערבה) שהתגברה ביותר ברבע האחרון של המאה שעברה, רק החריפה והעצימה את המציאות האי שוויונית מחד, ואת הכורח להתמודד איתה מאידך. ההכרה במציאות החדשה באה לידי ביטוי ממצה בעבודה של האיחוד האירופי הקובעת: " חינוך חובה חינם שמומש במלואו במחצית השנייה של המאה ה- 20, הביא תלמידים מכל שכבות החברה, עם מערכות כישורים שונות, לאותם חדרי כיתות. ככל שמערכות החינוך התפתחו בכוונים אלה כן התגברה ההכרה שההישגים הלימודיים של התלמידים מושפעים במידה רבה מרקעם הסוציו אקונומי או התרבותי. ההכרה במציאות זאת גרמה לכך ששוויון הזדמנויות אושר כקו מנחה בחקיקה של מדינות אירופיות רבות. שוויון זה נתפס כדרך להביא את כל התלמידים לנקודת התחלה שתאפשר להם להתגבר על קשיים חינוכיים הנובעים מרקעם הסוציו אקונומי או התרבותי. ההתחשבות בקו מנחה זה משמעותה התייחסות לצרכים המיוחדים של קבוצות תלמידים אלה, ופיתוח שיטות הקצאת משאבים העונות על צרכים אלה" (Eurydice 2001) בישראל, נושא ההתמודדות עם פערים לימודיים בין אוכלוסיות שונות (בעיקר בין עולים לותיקים, אשכנזים למזרחיים, יהודים לערבים, ופריפריה ומרכז) קיבל לראשונה בולטות רבה במסגרת הדיונים על הרפורמה במערכת החינוך (בלס ואמיר 1985), ומאז אינו יורד מסדר היום החינוכי. הדגש של המאמצים לחפש פתרונות לבעיה מופנה לעיתים בכיוון של אינטגרציה של תלמידים, לעיתים בכיוון של הגדלת המשאבים הכספיים המיועדים לצרכי העדפה מתקנת והקצאתם הצודקת והיעילה, לעיתים בכיוון של תוכניות לימוד ושיטות הוראה, ולעיתים לנושאים אחרים, כאשר בדרך כלל כל המרכיבים הללו מופיעים בעצמה משתנה לאורך הזמן במלאי האמצעים שצמרת משרד החינוך נוקטת בהם על מנת להתמודד עם משימת צמצום הפערים. הנחת היסוד והאקסיומה שבדרך כלל הנחתה את הגורמים השואפים לצמצום הפערים הלימודיים והחינוכיים הייתה שפיזור הכישרון והיכולת דומה בכל הקבוצות שבאוכלוסייה. בהתאם לגישה זאת ברור שמקורו של אי שוויון בתשומות המגיעות לקבוצות אוכלוסייה שונות במערכת החינוך, ותפוקותיהן החינוכיות הוא היסטורי חברתי, והוא מועצם על ידי מבנה מערכת החינוך, דרכי פעולתה,

17 17 והתפיסות החברתיות חינוכיות המנחות את החברה בכללותה ואת המנהיגים העומדים בראש המערכת, ועובדיה. עקרון נוסף שהנחה תיאורטית והצהרתית לפחות - את קובעי המדיניות בישראל היה שאי שוויון בין קבוצות חברתיות המוגדרות במונחים של דת, גזע, מין, מעמד וכד', הוא בלתי צודק ומזיק, והוא מהווה סכנה ליציבות ולרקמת החיים החברתיים. יתירה מזאת, אי השוויון, גורם לאובדן כישרונות פוטנציאליים, ונזק כלכלי רב, ומשקף סכנה ליכולתה של המדינה להתמודד בהצלחה עם מדינות אחרות בשוק הכלכלי הגלובאלי. ועל כן, היות ואי השוויון הוא מעשה ידיהם של בני אדם, גם צמצום אי השוויון הוא אפשרי, אם וכאשר מקדישים לכך את המשאבים הנחוצים מבחינה כספית, ואת הנחישות הדרושה מבחינה חברתית ופוליטי. מסקנה זאת עולה הן מהמחקרים הבינלאומיים הרבים שנערכו באחרונה והמצביעים על כך שאין קשר בין רמה ההישגים הממוצעת אליה הגיעו המדינות השונות לבין רמת אי השוויון בהישגים בתוכן ) Schleicher 2005), a,b ובמחקר שפורסם לאחרונה בארה"ב המצביע על כך שבעקבות הפעלת חוק NCLB שהדגיש את צמצום הפערים, הפערים אמנם הצטמצמו במידה ניכרת כאשר הנהנים העיקריים היו התלמידים החלשים אך התלמידים החזקים שאמנם התקדמו פחות לא נפגעו. 2008) (Kober at al 2008, Loveless מציאות חברתית וחינוכית בלתי שוויונית שאינה מקובלת על החברה ועל קובעי המדיניות, קוראת ליצירת כלים מערכתיים להילחם בה. אחד הכלים החשובים במשימה זאת של צמצום הפערים החינוכיים, הוא פיתוח מערכת של אינדיקאטורים שיאפשרו לקובעי המדיניות לעקב באורח שוטף אחרי היקף הפערים, וכיווני התפתחותם, הן ברמה הכלל ארצית והן ברמה מקומית, ואולי אפילו ברמת מיקרו בית ספרית. על מנת לפתח מערכת כזאת חשוב להבהיר את ההגדרות, והמושגים העומדים בבסיסה, ובמיוחד את מושג השוויון בהקשרו החינוכי, ואת הקשר שבינו לבין מושג הפער.

18 18 חלק ב' -אי שוויון ופערים הבהרת הגדרות ומושגים. בדברנו על אי שוויון ופערים בחינוך אנו משתמשים לעיתים קרובות בשני מושגים שונים, שלא תמיד מקפידים להבחין ביניהם, היות וההבחנה ביניהם אינה מובנת מאליה כלל. כוונתנו היא להבחנה בין מושג ההוגנות (EQUITY) למושג השוויון.(EQUALITY) אין בכוונתנו במקום זה לעסוק בניתוח ההבדלים בין שני המושגים תחום שעוסקים בו פילוסופים, סוציולוגים ואנשי מדעי חברה רבים. נסתפק בכך שנאמר שהראשון עוסק לרוב בשוויון הזדמנויות במישור הפרטי, ואילו השני מטפל יותר באי שוויון 7 קבוצתי. בהתייחסותה למושג הראשון רות קלינוב אומרת שעל מנת להשיג שוויון הזדמנויות יש לקיים: "סדר חברתי המביא למקסימום את יכולת האדם לקבוע את גורל עצמו. מכאן שיש להביא למינימום את השפעת הגורמים שאין לפרט שליטה עליהם, כאשר ההבדלים הלגיטימיים בין פרטים הם אלה התלויים בהחלטותיהם (אף כי השאלה מה נתון להחלטת הפרט ומה נקבע עבורו היא פתוחה, וודאי אין לה תשובה, לא כל שכן תשובה מוסכמת). מאחר שחינוך נחשב לגורם מפתח לקידום הפרט, ומאחר שאין לתלמיד שליטה על הרקע של בית הוריו שהוא מרכיב יסוד ביכולת הלימודית שלו, מחובתה של החברה לספק לו אפשרויות קידום שתהיינה בלתי תלויות ברקע זה. " (קלינוב 2008) וסמן ושוץ (2007) מגדירים הוגנות בצורה דומה: "נראה שקיימת הסכמה כללית בין מדעני החברה סביב מושג מסוים של הוגנות הקרוב להגדרת שוויון הזדמנויות המוצעת על ידי רומר (רומר 1998, 8 ובטס ורומר 2006). על פי הגדרה זאת אפשר להשלים עם אי שוויון רק כאשר הוא נובע משוני ברמת מאמצי הפרט, אך לא כאשר הוא נגרם כתוצאה מתנאים שהם מעבר לשליטתו של הפרט...לפיכך, השגת מצב של הוגנות תתממש כאשר הישגיו החינוכיים של התלמיד לא יושפעו על ידי גזעו, מינו, או רקעו המשפחתי. יחד עם זאת ההוגנות יכולה להתממש גם כאשר מתקיים אי שוויון בתוצאות החינוכיות הנובע מהעובדה שאנשים שונים למשל מאותו הגזע בוחרים להשקיע רמות שונות של מאמץ בלימודיהם. במילים אחרות, הישגיו הלימודיים של אדם צריכים להיות פונקציה של מאמציו ולא של תנאי הרקע שלו." דיון מעמיק יותר בסוגיות אלה מצוי בסקירה של זק סילבר שהוכנה לקראת יום העיון על האינדיקאטורים בנושא אי שוויון ופערים מיום (סילבר 2008) 8 בטס ורומר מבחינים בין שוויון בהזדמנויות לבין שוויון בתוצאות. הראשון מקבל כל אי שוויון שאינו נובע מתנאים שאינם בשליטת הפרט, ואילו השני דורש שוויון מלא בתוצאות ואינו מותנה ב"מאמצי" הפרט. 7

19 19 לעומת הנאמר לעיל, פרופ' חיים אדלר סבור שההבחנה בין אי שוויון ברמת הפרט לאי שוויון ברמת הקבוצה היא חסרת משמעות פוליטית, ומעשית כאחת. לדבריו " הגורם הקובע בה' הידיעה ה הוא הרקע המשפחתי של האדם. המטען שילד מביא עמו כשהוא מתחיל ללמוד בגיל 5, המסורת התרבותית, עושר הלשון שרכש במשפחתו, נורמות השיח בשאלות שחלקן מופשטות כל אלה עומדים בקורלציה גבוהה עם הישגים לימודיים בעתיד- על חסרונם אי אפשר לפצות, אלא אם כן כתוצאה משינוי המבנה החברתי- כלכלי גם משפחות וקבוצות פריפריאליות אלה ייכנסו אל מעגל "רוכשי ומוקירי תרבות". מכאן ההגדרה של המוצעת לעיל את מושג "שוויון 9 ההזדמנויות החינוכיות" היא משמעותית רק באורח חלקי. " (אדלר 2008) למרות חשיבותה ומרכזיותו של דיון זה הוא אינו עומד במוקד סקירתנו, שתעסוק בעיקר באי השוויון שבין קבוצות, שאינו מתייחס לרמות המאמץ של הפרטים. אנו מניחים, שאם וכאשר קיימים הבדלים ברמות המאמץ והמוטיבציה להצליח בלימודים ברמה הקבוצתית, הרי שגם הם קרוב לודאי נוצרו עקב ההיסטוריה החברתית כלכלית של קבוצות אלה, ואין לראות בהן נתונים מולדים. אנו נגדיר בסקירה זאת מצב של אי שוויון" כמצב בו שתיים או יותר קבוצות חברתיות המובחנות זו מזו במאפיין אחד או יותר אינן נהנות במידה שווה ממשאבים או זכויות, ואינן מגיעות לאותם הישגים או תוצאות, כאשר "פער", הוא הביטוי הכמותי מספרי של אי השוויון. בדברנו על מערכת החינוך (בדומה למערכות חברתיות אחרות) יש להבחין בין אי שוויון במשאבים ואי שוויון בהישגים, או במילים אחרות בין אי שוויון בתשומות לאי שוויון בתפוקות. כאשר דנים באי שוויון ופערים בתשומות חינוכיות הכוונה היא לדוגמא לאי שוויון בהקצאת תקציבים, שעות לימוד, 10 ובאיכות מורים ותשתיות. ואילו כאשר דנים באי שוויון בתפוקות חינוכיות הכוונה היא לרוב לפערים בשיעורי למידה ברמות הגיל השונות, 11 ובהישגים הלימודיים. אפשר להבחין - לפחות - בשני מצבים של אי שוויון במשאבים בחינוך. מצב של אי שוויון פורמאלי, ומצב של אי שוויון ריאלי. כאשר אנו עוסקים באי התלמיד ח. אדלר 2008, תקשורת אישית 10 יהיו מי שיאמרו שגם קיום מדיניות של סגרגציה יוצר אי שוויון, היות אוכלוסיית התלמידים מהווה גם הוא משאב חינוכי חשוב. כאן גם ושוב תפוקות חינוכיות יכולות הישגים רק לא לכלול והרכב לימודיים המתבטאים בהצלחה בבחינות כי אם גם רמת הנגישות להמשך לימודים במוסדות להשכלה גבוהה, השתלבות באליטות חברתיות, רמת בריאות, יכולת השתכרות וכד' אחד כל כאשר מהיבטים קשור אלה בתורו לרמת החינוך הבסיסית שקיבל

20 20 פורמאלי, איננו קושרים בין חלוקת משאבים לבין השלכותיה על שוויון ההישגים בחינוך. במצב זה אי שוויון מתקיים כאשר קבוצות אוכלוסיה שונות אינן מקבלות משאבים מסוימים בכמות התואמת את משקלן היחסי באוכלוסיה הכללית. דהיינו, קיים מצב של אפליה. הקצאה שוויונית על פי בהם מצבים, והם לא נדירים כלל ועיקר, יש בהישגים. לשוויון להגיע מנת על מספקת איננה הפורמאלית, ההגדרה תלמידים של לחינוכם משאבים של ושוויונית אחידה הקצאה לדוגמא, להמשך לגרום עלולה ועשירים עניים ומהגרים, ילידים ועולים, ותיקים קיומו של אי השוויון ביניהם. אפילו הקצאה בלתי שוויונית - כאשר מידת לא תוכל ההעדפה המתקנת אינה מספקת, אף אם תתרום להקטנת הפער לפיכך, גישה החותרת לשוויון בהישגים מחייבת "העדפה להביא לביטולו. המבוססת על הקצאת יתר של משאבים לחינוכם של ילדי מתקנת ראויה" הקבוצה החלשה יותר, ו/או לאמצעים נוספים כגון מדיניות של אינטגרציה, הפניה של מורים טובים יותר לאוכלוסיות החלשות, התאמת תוכניות לימוד ושיטות לימוד שיכולות להתמודד טוב יותר עם קשייהן של אוכלוסיות אלה המשאבים בין קושרים אנו במשאבים, ריאלי שוויון של במצב וכד'. "התפוקה כאשר מתקיים שוויון זה במצב החינוכיות. לתוצאותיהם אוכלוסיות שונות שווה. השולית" של משאב חינוכי כלשהו המחולק בין בלשון אחרת מצב של שוויון ריאלי יתקיים רק כאשר כל קבוצת תלמידים משאבים חינוכיים בכמות שתאפשר לה להגיע להישגים חינוכיים תקבל ממוצעים דומים לאלה של קבוצת ההתייחסות הנורמטיבית בכל אוכלוסיה נתונה. אי שוויון בהישגים בחינוך מתקיים כשממוצע ההישגים (בתחום כלשהו ( והתפלגות לממוצע זהים אינם והתפלגותם אחת אוכלוסיה קבוצת של הישגים של קבוצה אחרת. את סוגיית הקידום החינוכי של יוצאי קבוצות חלשות, וצמצום הפערים לבחון אפשר המבוססות, האוכלוסיות לבין בינן והחינוכיים הלימודיים השוואת על מושתתת הפער" "גישת האחת שונות. מבט נקודות משתי ההישגים של קבוצות ה"רוב" מול קבוצות ה"מיעוט"' או ה"מבוססים" מול ה"חלשים" בנקודות זמן שונות. על פי גישה זאת שיפור על פני זמן מתבטא במעבר הקבוצות, בין הנבדק המשתנה בנתוני והיחס, ההפרש בהקטנת מנקודת זמן מוקדמת יותר לנקודת זמן מאוחרת יותר. כאשר ההפרש והיחס משתנים באותו הכוון הפרשנות של הנתונים היא מובנת מאליה, אולם כאשר הם משתנים בכיוונים הפוכים אין פרשנות ברורה לגבי השינויים שחלו במצב אי-השוויון. כאשר הדיון מתמקד בסוגיית הפערים, נראה לנו שנכון יותר להתייחס ליחס בין שתי הקבוצות ולא לפער המוחלט. לפי גישה זאת מצב בו מתקיים פער של 20 נקודות בין קבוצות בשיעורי זכאות לבגרות, כאשר בקבוצה אחת שיעור הזכאות הוא 40% ובשנייה הוא, 20% הוא מצב יותר גרוע ממצב בו הפער הוא 25 % כאשר שיעור הזכאות בקבוצה אחת הוא % 75 ובשנייה 50%.

21 21 את נקודת המבט השנייה, אפשר לכנות בשם "מבט מזווית הקידום". הסתכלות זאת רגישה פחות להשוואות הבין קבוצתיות באותה נקודת זמן או בנקודות זמן שונות, ולעומת זאת שמה את הדגש על שינויים על פני זמן בתוך כל קבוצה. שיפור לפי גישה זאת מתבטא כאשר, לאורך זמן, שיעור ה"מצליחים" בכל קבוצה עולה ושיעור ה"נכשלים" - יורד. ניתן גם לקשר את "גישת הפער" למדיניות הרואה את מטרתה המרכזית בצמצום פערים באמצעות מערכת החינוך, ואת "גישת הקידום" למדיניות הרואה את מטרתה המרכזית בהעלאתה של רמת החינוך הממוצעת הכללית. בהקשר רחב יותר הגישה הראשונה מזוהה עם תביעות חברתיות הדוגלות באינטגראציה בחינוך, ובחלוקה שוויונית של משאבים חינוכיים בין השכבות החברתיות השונות, ומוכנה במידה והדבר הכרחי, ל"שלם" מחירים בתחום ההישגים הלימודיים על מנת להשיג יותר שוויון. הגישה השנייה מזוהה עם תפיסה של "מצוינות בחינוך", ורואה את מטרתה המרכזית בהעלאה של הרמה הממוצעת של כלל האוכלוסייה, גם אם הדבר כרוך בהגדלת הפערים בין קבוצות שונות באוכלוסייה. לנו נראה שהצגת הדברים כאילו קיים ניגוד אינהרנטי בין שוויוניות למצוינות, היא מוטעית. ההוכחה לכך, הם הממצאים הרבים, המשווים בין הישגי מדינות המשתתפות במבחני ההישג הבינלאומיים, המצביעים על כך שאין ניגוד מובנה בין חתירה לשוויוניות מחד ומצוינות מאידך. מבחני פיזה וטימס מוכיחים כי אין מתאם בין גודל הפערים הלימודיים במדינה מסוימת לרמת ההישגים הממוצעת אליה מגיעה מערכת החינוך באותה המדינה. יש מדינות בהן הפערים הלימודיים גבוהים וההישגים הממוצעים גבוהים, ומדינות בהן הפערים הלימודיים גבוהים וההישגים נמוכים, ולהיפך. לדוגמא ביפן ובארגנטינה סטית התקן (הפער) בהישגים במבחני timss היא ברמה של 100 נקודות. בראשונה הציון הממוצע היה 531 ובשנייה 391. לעומת זאת באיטליה סטית התקן הייתה 96 והציון היה 475, ואילו בסלובניה סטיית התקן הייתה 98 והציון היה. 519 (Schleicher 2005) מטרתה של סקירה זאת היא כאמור, תיאור האינדיקאטורים המשמשים במדינות המפותחות למעקב אחרי אי שוויון ופערים לימודיים חינוכיים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בתחום התשומות והתפוקות כאחד. על פניו קביעה זאת היא כל כך כוללת עד שהיא הופכת את המשימה לכמעט בלתי אפשרית. הסיבה לכך היא שלמעשה כל היבט של מערכת החינוך אפשר לנתח מהזוית של פריסתו השוויונית או הבלתי שוויונית בין אוכלוסיות תלמידים שונות, כאשר קריטריון הבחינה של הקבוצות השונות יכול להיות כלכלי, גיאוגראפי, דתי וכד'. כך ניתן להתייחס לחלוקת המשאבים הכספיים בין אוכלוסיות התלמידים השונות, לפריסת המורים על פי אפיונים שונים, לתוכניות הלימודים (לפי מידת התייחסותן להיבטים תרבותיים והיסטוריים של הקבוצות השונות), לשיעורי למידה ועוד ועוד. יתירה מזאת, אפשר ואולי אפילו צריך כפי שחלק מהחוקרים עשו זאת - לצרף לכך גם בחינת תחומים המשיקים למערכות החינוך הפורמאלי, כגון החינוך הבלתי

22 22 פורמאלי בשעות שלאחר הלימודים, ואפילו תחומים הנראים ממבט ראשון די רחוקים ממערכות אלה כגון מערכות הבריאות, החוק ואכיפתו ועוד 2003).(Rothstein at al 2008, Gould at al כאמור לעיל, האינדיקאטורים שיוצגו להלן משקפים את עמדתנו והערכתנו, באשר ליכולתם לתאר את המצב ההתפתחות ההיסטורית, המצב הקיים, והמגמות העתידיות של המשתנים החשובים ביותר במערכת החינוך. להצדקת בחירתנו נאמר רק שאלה הם גם לרוב האינדיקאטורים שנבחרו על ידי גופים בינלאומיים שונים העוסקים בכך. שאלה חשובה נוספת עליה עלינו לתת תשובה לפני שאנו מתחילים בתיאור האינדיקאטורים עצמם היא השאלה בין מי למי אנו מודדים את אי השוויון. שאלה זאת אינה פשוטה כלל ועיקר, וגם היא קשורה במידה לא קטנה למערכת האידיאולוגית ערכית של המשתמשים באינדיקאטורים. ולמציאות הפוליטית, ההיסטורית, והמדינית הספציפית אותה אמורים האינדיקאטורים לשקף. יש מי שיבחן פערים בין המינים, מישהו אחר יבחן פערים בין קבוצות לאומיות שונות, בין תושבי אזורים גיאוגראפיים שונים וכד'. ברור לחלוטין שקבוצות האוכלוסייה השונות לצורכי השוואה בפינלנד, אינן זהות לקבוצות בישראל, והקבוצות בארה"ב אינן זהות לאלה ביפאן. לצורך סקירה זאת הקריטריון לקביעת זהות האוכלוסיות המושוות הוא "אוכלוסיות חזקות" מול "אוכלוסיות חזקות". גם כאן טרם הגענו לסוף הדרך. הגדרת "אוכלוסיות חלשות" דומה להגדרת אהבה. קשה להגדיר אותן אך יודעים טוב מאד מי הן. ההגדרה שונה מארץ לארץ בהתאם למבנה החברתי של אותה ארץ, מסורתה החברתית והערכית, וההיסטוריה החינוכית שלה. יחד עם זאת למרות השוני אפשר לומר שבדרך כלל נהוג לראות בכמה סוגים של אוכלוסיות מועמדים "טבעיים" להכללה בקבוצת 12 ה"אוכלוסיות החלשות". באופן כללי אפשר לומר שארבע הקבוצות הבאות הן הקבוצות המוגדרות לרוב כ"קבוצות חלשות": אוכלוסיות תלמידים מרקע סוציו אקונומי חלש (עוני, תנאים סביבתיים קשים כגון ריחוק מהמרכז, ריכוז גדול של אוכלוסיות חלשות בבתי הספר בהם הם לומדים, תנאים משפחתיים קשים כגון משפחות חד הוריות וכד') אוכלוסיות תלמידים מרקע תרבותי סביבתי שונה מהרקע של הרוב (מהגרים שאינם יודעים את השפה, ו/או קבוצות מיעוט אתני, לשוני, דתי, לאומי) תלמידים בעלי הישגים לימודיים נמוכים בהמשך כאשר נשתמש במונח "אוכלוסיות חלשות" ו"אוכלוסיות מבוססות" הכוונה היא לאוכלוסיות חלשות ו/או מבוססות מבחינה סוציו אקונומית. מובן מאליו שאין חפיפה וזהות בין ההגדרה "אוכלוסיה חלשה" ל"אוכלוסייה חלשה סוציו אקונומית". כאשר מדברים על אוכלוסיות חלשות הכוונה יכולה להיות לחלשות מבחינה לימודית, או בכל תחום אחר. 12

23 23 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים על רקע פיזי או נפשי (נכויות, 13 לקויות למידה, פיגור וכד') יחד עם זאת ההגדרות הספציפיות לאוכלוסיות חלשות הזקוקות להעדפה מתקנת שונות ממדינה למדינה. בגרמניה האוכלוסייה העיקרית שזוכה להפליה מתקנת היא אוכלוסיית התלמידים שנולדו מחוץ לגרמניה או שהוריהם נולדו מחוץ לגרמניה (אוכלוסיית העובדים הזרים, והפליטים הפוליטיים), בספרד מדובר בתלמידים שאינם מסוגלים לעקוב אחרי החומר הנלמד "כגון תלמידים של עובדים עונתיים, נוודים, ועובדי קרקסים", בצרפת מדובר במובטלים, ילדים ממשפחת מרובות ילדים, משפחות שהאב או האם חסרי השכלה תיכונית, או במשפחות שאחד ההורים "אינו אירופאי". באירלנד מדובר בילדי מובטלים, או כאלה המקבלים שירותי בריאות חינם, או שירותי דיור קהילתיים. בפורטוגל, מדובר בילדים מרקע אתני שונה או בתלמידים משכבות סוציו אקונומיות עניות. בשוודיה מתייחסים לתלמידים ששפת אמם אינה שוודית, ובתלמידים מרקע סוציו אקונומי נמוך. בממלכה המאוחדת (אנגליה, וילס וצפון אירלנד) הרשויות המקומיות רשאיות להקצות בין 25% ל-% 20 מתקציבן החינוכי (לאחר שהשאר הוקצה באופן שוויוני על פי מספר התלמידים) לתלמידים "בעלי צרכים מיוחדים", ותלמידים מרקע סוציו אקונומי חלש כפי שהדבר בא לידי ביטוי למשל במספר הילדים המקבלים ארוחות חינם, הרקע האתני, או ידיעת האנגלית (Eurydice בארצות הברית (2005,(Park J מרבית המדינות מגדירות תלמידים הזקוקים לסיוע בהגדרה כלכלית ומסתייעות לשם כך בהגדרת הזכאות של הילדים להזנה בסבסוד מלא או חלקי. עובר שוויון הבינלאומי באי הדיון של הדגש האחרונות בשנים מקפחים, סביבה ותנאי עוני ידי על בעיקר המאופיינות מאוכלוסיות לאוכלוסיות של מהגרים, קבוצות מיעוט אתניות ותרבותיות ואוכלוסיות של החינוך של כאוכלוסיות הוגדרו שבעבר מיוחדים" צרכים עם "תלמידים המיוחד. בישראל הפערים ואי השוויון מועצמים על ידי קיומן זו בצד זו של חברות המצויות בסכסוך מזוין, קבוצות בעלות אידיאולוגיות דתיות מנוגדות, ושכבות סוציו כלכליות המובדלות זו מזו ברמתן הכלכלית, והתרבותית. יחד עם זאת, בישראל שני המשתנים בהם ראוי להתמקד כאשר דנים בפערים ואי שוויון הם נתוני הרקע הסוציו אקונומי של התלמידים,בין אם כפרטים ובין אם במסגרת בתי הספר בהם הם לומדים - כפי שהם באם לידי ביטוי במדד קטגוריזציה זאת מקובלת באיחוד האירופי. יחד עם זאת כדאי לשים לב שבשעה ששתי הקטגוריות הראשונות מביאות לידי ביטוי סיבות לפערים, שתי הקטגוריות האחרות מביאות לידי ביטוי תוצאות, אם כי צרכים מיוחדים הם לעיתים גם כן סיבות. אני מודה לפרופ' חיים אדלר שהסב את תשומת ליבי לנקודה זאת. 13

24 24 הטיפוח (או החסך החינוכי), ולאום. פרמטרים חשובים אחרים - כגון מין, מוצא, וותק בארץ, ופריפריה מול מרכז - נראים לנו היום או פחות רלבנטיים אם בגלל הצטמצמות ההבדלים ואם משם שהם חופפים את הפערים הסוציו כלכליים. לדוגמא, משתנה המין פסק מלהיות רלבנטי לאור העובדה שהישגי הבנות משתווים ואף עולים על הישגי הבנים כמעט בכל התחומים הנוגעים לחיי בית הספר. גם משתנה המוצא, שהיה בעבר מאד מרכזי בדיון הציבורי, נראה כיום פחות חשוב והעיסוק בו מסיט במידה רבה את הדיון מהמשתנים 14 החשובים בעינינו באמת, דהיינו נתוני הרקע הסוציו אקונומיים, והלאום. סיבה לא פחות חשובה לוותר על משתנה המוצא, היא הסיבה הפרקטית הנובעת מהקושי לזהות את משתנה המוצא כתוצאה מהשינויים הדמוגראפיים הגדולים שהביאו לכך שרוב גילאי החינוך הם ילידי ישראל שהוריהם נולדו בישראל, והשינויים שחלו בהרכב של כל אחת מקבוצות המוצא מבחינת הוותק בארץ. גם הפערים (בתשתיות ובתשומות אך לא בהישגים ( בין פריפריה ומרכז, עולים וותיקים, הם קטנים או שאינם קיימים. הדבר בולט ואף מפתיע, כפי שנמצא בעבודה שנערכה לאחרונה על ידי חוקרי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומרכז טאוב שמצאה הבדלים קטנים מאד בנתוני ותק והשכלה של מורים בין בתי ספר מבוססים וחלשים, ועלות גבוהה יותר לשעת הוראה בבתי ספר חלשים (בלס ורומנוב 2008). ממצאים המצביעים על התקדמות רבה וצמצום פערים בתשתיות הפיזיות בין המגזר היהודי למגזר הבדואי נמצאו בעבודה אחרת שסקרה את התשתיות הפיזיות ביישובי הקבע הבדואים (בלס 2006 ב). כאן צריך לסייג את האמירה ולומר שאנו מתייחסים בעיקר למשאבים המוקצים על ידי המדינה. השתתפות ההורים, הרשויות המקומיות, וגורמים אחרים, משפיעים בכיוון הפוך. השפעה זאת יכולה להיות רבת היקף ומשמעות. לאחרונה הצטרפו לשורת הגורמים המשפיעים גם הם על אי השוויון עמותות רבות, שעיקר עיסוקן בחינוך, ושהכספים ומשאבים שהן מחלקות אינם מחולקים באופן קריטריוני ואין כל בקרה על דרך הקצאתם. הדיון בסוגיית אי השוויון במערכת החינוך, נקשר לעיתים קרובות לדיון באי 15 השוויון בהכנסות. יש הסבורים שעל מנת להקטין את אי השוויון 14 המונח אי-שוויון מעורר בשיח הציבורי בישראל אסוציאציות עדתיות, אולם נמצא שכוחו המנבא של גורם העדה יורד ואילו כוחו המנבא של הגורם החברתי- כלכלי עולה. במחקרים האחרונים של של דהן ועמיתיו (2001), ושל פרידלנדר ואייזנבך (2000) בולט ממצא זה במיוחד. 15 ראה עמדות מנוגדות בנושא זה בין א. לזיר היועץ הכלכלי של הנשיא, ופ. ברננקה נגיד הבנק הפדרלי לבין פ. קרוגמן כלכלן ופרשן כלכלי בניו יורק טימס כפי שהוא בא לידי ביטוי באתר THE ECONOMIT VIEW educ.html

25 25 ויש השוויון בחינוך, נמרץ להקטנת אי באורח לפעול יש החברתי כלכלי אי הקטנת היא בחינוך השוויון אי להקטנת שהדרך הסבורים לעומתם אנו נוטים להניח שאי השוויון בהכנסה קשור הרבה יותר השוויון הכלכלי. לאי מאשר ולמסורת השלטת, החברתית לאידיאולוגיה החברתי, למבנה השוויון בחינוך. קידום במדרג החינוכי יכול לשמש וגם משמש בפועל מכשיר מרכזי למוביליות חברתית ברמת הפרט אך, אין לראות בו אפיק מרכזי ועיקרי להקטנת פערים חברתיים כלכליים ברמה הלאומית הכוללת. הפניה למערכת שצריכה לכאורה לתת את הפתרון לסוגיית אי השוויון כמערכת החינוך מקורו בין היתר בכך שלא רוצים לגשת באומץ לשינויים מהותיים יותר ועבודה, קביעת שכר הון על מיסוי בהיערכות הכלכלית והחברתית (כגון מינימום ומכסימום, מיסי ירושה וכד').

26 26 חלק ג. בתשומות אינדיקאטורים הנוגעים שוויון לאי את המשאבים (התשומות) המושקעים במערכת החינוך אפשר לבטא בשלושה אופנים אלטרנטיביים: בהשקעה בחינוך במונחים כספיים (תקציב לכיתה, לתלמיד, למבנים וכד'), בהשקעה בחינוך במונחים "פיזיים" ) מורים ושעות הוראה, שירותים נלווים של מערך מסייע, מבנים, ציוד וכו'), ובהסדרים המוסדיים הכלל מערכתיים המהווים גם הם בבחינת משאב מרכזי בתהליך החינוכי (אינטגרציה, ביזור ומירכוז, חופש בחירה של הורים ותלמידים את בתי הספר בהם הם לומדים ועוד). לכאורה לפחות כאשר דנים במשאבים כספיים ו"פיזיים" - מדובר באותו הדבר היות ולהשקעה בשעות הוראה יש ביטוי כספי, וכנ"ל להשקעה במבנים ובחומרי לימוד. למרות זאת, בשל סיבות שונות - וביניהן היעדר מתאם של ממש בין עלויות 16 לאיכויות - בקרב העוסקים בהכנת קריטריונים נהוג להציג את נושא אי השוויון והפערים הן על ידי בחינת ההשקעה הכספית לתלמיד והן באמצעות ההשקעות הספציפיות, ולאחרונה מופנית תשומת לב גם להיבטים הארגוניים, והמוסדיים הכלל מערכתיים היכולים להשפיע על פערים חברתיים. תשומות כספיות (תקציביות). רקע למרות שמקובל היום לערער על הקשר הסיבתי הישיר בין השקעה כספית במערכת החינוך לבין ההישגים הלימודיים של תלמידיה, אין ספק שהשקעה כספית לתלמיד הבודד, לקבוצה, או לכלל התלמידים משפיעה הן על התנאים בהם לומדים התלמידים, הן על איכות חייהם בבית הספר בו הם מבלים חלק גדול מאד מחייהם, וקרוב לוודאי שבצורה זאת או אחרת גם על התוצאות הישירות והעקיפות של שהותם בבית הספר. עובדה זאת כשלעצמה מצדיקה בחינה של נתון מרכזי זה, ולמיטב הכרתנו וידיעתנו אין אף איש חינוך הסבור אחרת. יתר על כן גם אם היינו מוצאים שאין שום קשר בין ההשקעה בחינוך לבין התוצאות הלימודיות חינוכיות עדיין איננו יכולים לראות שום הצדקה למציאות בה קיימים פערים בהשקעה בחינוך לטובת קבוצת תלמידים אחת על פני רעותה, בייחוד אם הסיבה להבדלים נעוצה בנתוני רקע סוציו אקונומיים, או בנתונים אחרים שלתלמידים אין שליטה עליהם כגון דת, מין וכד'. אי לכך יש חשיבות רבה, בידיעת העובדות הנוגעות לתקצוב מערכת החינוך, וכפועל יוצא מכך גם הכרת המציאות בכל הנוגע לקיומם או היעדרם של פערים בתקצוב החינוך של תלמידים וקבוצות שונות. הדבר בולט במיוחד בנושא המורים, שם לא נמצא מתאם בין שכר המורים (הקשור בעיקר לוותק והשכלה) לבין איכותם כפי שהיא מתבטאת בהישגים של תלמידיהם. 16

27 27 ומורכבות מסועפות מערכות מקיימות המפותחות מהמדינות גדול חלק המיועדות להעניק העדפה מתקנת לאוכלוסיות חלשות על מנת לאפשר להן שלהן. למרות זאת, תנאי הרקע בגלל הנגרמים לימודיים לצמצם פערים כאשר מתבוננים במבט כולל ומעמיק יותר מתברר, לעיתים קרובות, שבסופו של דבר, ההשקעה לתלמיד מבוסס עדיין גבוהה יותר מההשקעה בתלמיד מציאות זאת הובילה לבחינה יותר מעמיקה של מידת ההעדפה חלש. הדיפרנציאלית המוענקת לתלמידים מאוכלוסיות חלשות בפועל מחד, והיקף התמיכה לה הם זקוקים על מנת להגיע להישגים הדומים לאלה של תלמידים או לפחות להישגים מצופים על פי סטנדרט כל מאוכלוסיות מבוססות, למשל, הדבר בא לידי ביטוי בשורה ארוכה של שהוא, מאידך. בארה"ב, דיונים משפטיים ואקדמיים בדבר הבדלים ברמות התקצוב של מערכות חינוך של רשויות מקומיות תחת הכותרת של Funding) ( Equal, שפינו את מקומם לאחרונה לדיון ובדיקה בדבר רמות התקצוב הנדרשות (Adequate,Funding) וההפרש בינן לבין מה שהתלמידים מקבלים בפועל. נושא ההשקעה הכספית במערכת החינוך יכול להיבדק במגוון רב של דרכים ואופנים. ביטוי לעובדה זאת אפשר לראות במספר הרב של המשתנים הנבדקים הכלול בפרק על המשאבים התקציביים ב EAG הכולל בין השאר את המשתנים הבאים: הוצאה שנתית לתלמיד במוסדות חינוך לכל השירותים. הוצאה שנתית לתלמיד במוסדות חינוך לשירותי עזר הוצאה מצטברת לתלמיד לאורך כל שנות בבית הספר היסודי והעל יסודי הוצאה מצטברת לתלמיד בחינוך העל תיכוני הוצאה מצטברת לתלמיד בכל שלבי החינוך יחסית לתל"ג לנפש. הוצאה כוללת למוסדות חינוך כאחוז מהתל"ג בשנים ,2000, השינוי לאורך זמן בהוצאה למוסדות חינוך כאחוז מהתל"ג השינוי בהשקעה לחינוך לאורך זמן לפי מקור המימון ושלבי החינוך. חלקם היחסי של המימון הפרטי, והציבורי במוסדות החינוך. ההוצאה הציבורית הכוללת לחינוך לאורך זמן התפלגות הסיוע הממשלתי לחינוך על תיכוני סיוע ציבורי למשקי בית כאחוז מההוצאה הציבורית הכוללת לחינוך התפלגות ההוצאה לחינוך לפי נושאים (הוראה, שירותים אחרים ( כאחוז מהתל"ג ועשרה משתנים היחס בין ההוצאה לתלמיד כאחוז מהתל"ג לנפש, מסבירים בחינוך העל יסודי. כאמור לעיל, רשימת משתנים זאת היא חלקית בלבד, כאשר כל אחד ממשתנים אלה נותן מושג על היבט חשוב מסוים בהשקעה לחינוך, וצריך לבחון אותו לא רק במבט כולל על כל מדינה, אלא גם במבט סקטוריאלי לפי חתכים שונים (חינוכיים, סוציולוגיים, גיאוגראפיים, ואחרים).